Finanzreport 2026: Wer bestellt, zahlt – nur der Bund nicht

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Der Kommunale Finanzreport 2026 der Bertelsmann Stiftung ist seit Juni auf dem Markt, am 21. Oktober hat der Expertenrat seine 70 Einzelempfehlungen noch einmal in Berlin vorgestellt. Die Zahlen darin sind bekannt und trotzdem jedes Mal wieder ein Schlag: 31,9 Milliarden Euro Finanzierungsdefizit im Jahr 2025, 28,4 Milliarden Euro Neuverschuldung, ein Schuldenstand von annähernd 200 Milliarden Euro. Nach den vorläufigen Zahlen des Statistischen Bundesamts lag das Defizit im ersten Halbjahr 2026 schon wieder bei 20,1 Milliarden Euro, exakt auf Vorjahresniveau.

Abb.: Balkendiagramm: Kommunales Finanzierungsdefizit 24,8 Mrd. Euro 2024, 31,9 Mrd. Euro 2025, je 20,1 Mrd. Euro in den ersten Halbjahren 2025 und 2026

Ich habe den Report gelesen, alle 110 Seiten, und ich will vorweg sagen: Teil B, das Gutachten des Expertenrats um Martin Junkernheinrich, ist die ehrlichste Diagnose der kommunalen Finanzkrise, die ich bisher gelesen habe. Sie bestätigt, was auf diesem Blog seit Monaten steht. Nur ist eine Diagnose keine Therapie, und genau an der Stelle, an der es um Durchsetzung geht, bleibt der Report ein Wunschzettel.

Dieser Artikel ordnet ein, was der Expertenrat richtig beschreibt, warum die 70 Empfehlungen trotzdem kein großer Wurf sind, wer die großen Sozialleistungen heute tatsächlich bezahlt, und was seit Juni politisch passiert ist, denn das steht nicht im Report, verändert aber seine Bewertung.

Was der Expertenrat beim Konnexitätsprinzip richtig beschreibt

Die Präambel des Gutachtens ist bemerkenswert deutlich. Ein Großteil der Ausgaben, die zum Defizit führen, sei durch Gesetze von Bund und Ländern verursacht. Die Bundesregierung habe bislang keine Strategie, die Länder, die verfassungsrechtlich für die Finanzausstattung ihrer Kommunen zuständig sind, würden sich in der Mehrheit wegducken. Das steht so auf Seite 55 eines Reports, den eine Stiftung herausgibt, die sonst eher für diplomatische Formulierungen bekannt ist.

Noch wichtiger ist Seite 96. Dort listet der Expertenrat auf, wie der Aufgabenaufwuchs der letzten Jahrzehnte zustande kam: Anspruch auf einen Kindergartenplatz, U3-Betreuung, Bundesteilhabegesetz, Ganztagsbetreuung. Alles in Bundesgesetze gegossen, alles von den Kommunen durchzuführen, und die Finanzierung folgte zeitverzögert, unzureichend oder gar nicht. Mittlerweile machen Sozial- und Jugendhilfe einschließlich Kitas im Schnitt der Flächenländer gut die Hälfte der kommunalen Ausgaben aus, nur rund die Hälfte davon wird durch Zuweisungen refinanziert.

Der Report setzt das in eine Formel, die ich mir merken werde: Das Prinzip „Einer bestellt und der andere bezahlt” müsse beendet werden. Junkernheinrich hat es bei der Vorstellung im Juni laut Pressemitteilung der Stiftung noch knapper gesagt: „Der Grundsatz ‚wer bestellt, muss zahlen’ muss konsequent umgesetzt werden.” Und der Report liefert eine Idee, die über die übliche Forderung nach mehr Geld hinausgeht. Aufgaben, bei denen Ortskenntnis keine Rolle spielt, sollen gar nicht mehr bei der Kommune liegen: Wohngeld, Elterngeld, Kfz-Zulassung, regelgebundene Sozialleistungen. Wer die Aufgabe zentral erledigt, zahlt sie auch zentral. Konnexität durch Zuständigkeit statt durch Überweisung.

Für den Bund ist das übrigens kein Angebot, sondern eine Pflicht, der er heute ausweicht. Art. 84 Abs. 1 Satz 7 Grundgesetz verbietet ihm seit 2006, Gemeinden per Bundesgesetz Aufgaben zu übertragen. Der Weg läuft deshalb über die Länder, die die Bundesgesetze an ihre Kommunen weiterreichen. Hessen hat dafür in Art. 137 Abs. 6 der Landesverfassung eine Ausgleichspflicht. Wie die in der Praxis wirkt, dazu gleich mehr.

Abb.: Schaubild: Bund beschließt Leistungsgesetze, Länder reichen den Vollzug an Kommunen weiter, Kommunen zahlen; darunter die neue 80-Prozent-Regel vom Juni 2026 mit ihren Ausnahmen

Die Drittel-Regel, die es nie gab: Wer die Sozialleistungen wirklich bezahlt

In Diskussionen höre ich oft, es gebe doch eine Regel, nach der Bund, Länder und Kommunen die Sozialkosten zu je einem Drittel tragen, und sie werde nur nicht eingehalten. Ich habe das nachgeprüft, und die Antwort ist unbequemer: Diese Regel gibt es nicht und gab es nie. Art. 104a GG regelt die Lastenverteilung ausschließlich zwischen Bund und Ländern. Die Kommunen kommen darin nicht vor, weil sie staatsorganisatorisch Teil der Länder sind. Der Wissenschaftliche Dienst des Bundestags hat das im September 2025 für die Eingliederungshilfe sauber aufgeschrieben: Zwischen Bund und Kommunen existiert kein Konnexitätsprinzip, der Bund beteiligt sich an dieser Leistung nicht direkt.

Was es gibt, ist ein Vorschlag. Der Deutsche Städte- und Gemeindebund hat am 5. Januar 2026 gefordert, Kinder- und Jugendhilfe, Eingliederungshilfe und Hilfe zur Pflege künftig zu je einem Drittel von Bund, Ländern und Kommunen zu finanzieren. Begründung: Diese drei Leistungen kosten die Kommunen zusammen rund 46 Milliarden Euro im Jahr, mit Steigerungsraten über zehn Prozent, und der Bund macht die Gesetze dazu. DStGB-Präsident Ralph Spiegler: „Diese Kostenverteilung kann so nicht bleiben.” Der Expertenrat greift die Drittel-Idee auf Seite 98 auf, allerdings nur für die befristeten Sofortmaßnahmen, nicht als Dauerregel.

Wie die Verteilung heute aussieht, hat der Deutsche Städtetag im Februar 2025 zusammengetragen. Die Kinder- und Jugendhilfe, mit 67,6 Milliarden Euro Nettoausgaben 2023 der größte Posten, finanzieren die Kommunen zu über 80 Prozent, und rund 68 Prozent davon ist Kindertagesbetreuung. Die Eingliederungshilfe, 25,4 Milliarden Euro, tragen laut Wissenschaftlichem Dienst zu rund zwei Dritteln die Kommunen und zu einem Drittel die Länder. Die Hilfe zur Pflege, 5,1 Milliarden Euro, zahlen die Kommunen vollständig.

Abb.: Gestapeltes Balkendiagramm: Kommunen tragen über 80 Prozent der Kinder- und Jugendhilfe, zwei Drittel der Eingliederungshilfe und 100 Prozent der Hilfe zur Pflege; der DStGB-Vorschlag sieht je ein Drittel für Bund, Länder und Kommunen vor

Der Bund ist in dieser Grafik bei den Ist-Werten nicht zu sehen, und das ist kein Darstellungsfehler. Seine Beteiligung an der Eingliederungshilfe läuft seit 2018 über eine Pauschale von 5 Milliarden Euro jährlich, ausgezahlt über die Umsatzsteuerverteilung und eine höhere Beteiligung an den Unterkunftskosten. Die Pauschale ist nicht dynamisiert. Die Bruttokosten der Eingliederungshilfe sind seit 2016 um mehr als 45 Prozent gestiegen, auf knapp 29,5 Milliarden Euro im Jahr 2024. Die 5 Milliarden sind geblieben. Das ist das Muster, das der Report beschreibt, in einer einzigen Zahl: Der Bund hat einmal gezahlt und die Dynamik den Kommunen überlassen.

Was sich bei der Verteilung tatsächlich verschoben hat, ist nicht ein Drittel-Schlüssel, sondern das Verhältnis von Aufgaben und Einnahmen insgesamt. Der Städtetag rechnet vor, dass die Kommunen etwa ein Viertel der gesamtstaatlichen Ausgaben tragen, aber nur ein Siebtel der Steuereinnahmen erhalten. Sven Ambrosy vom Niedersächsischen Landkreistag hat das beim Aktionstag im Juni auf den Punkt gebracht: „unser Problem sind aber die laufenden Ausgaben, die wir nicht mehr stemmen können”. Investitionsmittel aus dem Sondervermögen helfen dagegen nicht.

Warum die 70 Empfehlungen trotzdem kein großer Wurf sind

Der Report gliedert seine Empfehlungen in zwei Stufen. Kurzfristig sollen Bund und Länder den kommunalen Umsatzsteueranteil erhöhen oder den kommunalen Finanzausgleich besser dotieren und so zwei Drittel der Lücke schließen. Das letzte Drittel sollen die Kommunen selbst konsolidieren. Langfristig kommen 20 Kernempfehlungen und 70 Einzelempfehlungen. Ich habe alle 70 gelesen, und mein Problem mit ihnen lässt sich an vier Stellen festmachen.

Die Konnexitätsempfehlungen haben keinen Zwang

Die Empfehlungen 44 bis 47 sind der Kern. Sie lauten: Der Bund führt Gesetzgebung und Vollzug zusammen. Die Länder berichten jährlich über die Lage ihrer Kommunen. Die Länder stellen eine regelbasierte Kompensation sicher. Die Länder ermitteln alle zwei Jahre die gesetzlich verursachte Gesamtbelastung und gleichen sie aus.

Das ist alles richtig, und das Meiste davon steht sinngemäß seit Jahren in den Landesverfassungen. Der Expertenrat weiß das. Auf Seite 67 schreibt er selbst, dass die Kommunen die Forderung nach Konnexität gegenüber Bund und Ländern politisch nicht durchsetzen können, dass es Messprobleme gibt und dass die Länder Konnexitätslasten bei ihrer Mitwirkung an der Bundesgesetzgebung schon vorab einpreisen und deshalb auf eigene Konkretisierung verzichten. Das ist eine präzise Beschreibung des Problems. Nur folgt daraus keine Empfehlung, die es löst. Kein Klagerecht mit Mindeststandard, keine automatische Kopplung an eine Kostenstatistik, keine Sanktion. Der Städtetag hat im Juni immerhin einen „Konnexitätsdynamo” vorgeschlagen, also Aufgabenübertragungen auf fünf Jahre zu befristen und danach neu zu finanzieren. Davon findet sich im Report nichts.

Der Adressat hat schon abgewinkt

Beim Termin am 21. Oktober saß Rolf Bösinger, Staatssekretär im Bundesfinanzministerium, auf dem Podium. Der Behörden Spiegel zitiert ihn mit dem Satz „Wir sehen nach wie vor die Länder in der Pflicht”. Der Bund verweist auf das Sondervermögen und auf seine eigene Belastungsgrenze. Die Länder verweisen seit Jahren auf den Bund. Der Report nennt das auf Seite 96 Selbstblockade, und sie löst sich durch ein Gutachten nicht auf. Ein Vorschlag, dessen zentrale Sofortmaßnahme vom Adressaten noch bei der Vorstellung abgelehnt wird, ist kein Wurf. Er ist ein Diskussionsbeitrag.

Das kommunale Drittel heißt: Bürger zahlen

Was die Kommunen selbst beitragen sollen, steht in den Empfehlungen 49 bis 52, und da wird es für Sie als Einwohner konkret. Die Grundsteuer B soll regelmäßig an Inflation und Ausgabenentwicklung angepasst werden, Gebühren für Abwasser, Abfall und Straßenreinigung sollen kostendeckend ausgeschöpft werden, und Empfehlung 52 sagt, dass anerkannte Einnahmen wie die Straßenausbaubeiträge von den Ländern nicht abgeschafft werden sollen.

Junkernheinrich selbst räumt laut Behörden Spiegel ein, dass nach der Grundsteuerreform schon zwei Prozent Erhöhung niemand mehr akzeptiere. Und der Lünener Kämmerer André Jethon brachte es auf dem Podium auf den Punkt: Wer jetzt die Grundsteuer erhöht, entlässt den Staat aus seiner Verantwortung. Das sehe ich genauso. Ein Defizit, das der Report selbst zum Großteil Bund und Ländern zuschreibt, über die Nebenkostenabrechnung der Mieter zu finanzieren, ist keine Konsolidierung, sondern eine Umverteilung nach unten.

Nichts ist beziffert, vieles ist alt

Siebzig Empfehlungen, keine einzige mit Betrag, Frist oder Zuständigkeit. Die einzige Zahl ist das „zwei Drittel” bei der Umsatzsteuer. Was die Verlagerung des Kfz-Wesens oder des Wohngelds netto bringt, was die Digitalisierung spart und was sie vorher kostet, bleibt offen. Und ein Teil der Vorschläge ist schlicht die Wiedervorlage bekannter Forderungen: Förderdschungel abbauen (Empfehlungen 8 bis 12), Registermodernisierung, Standard vor Individuallösung. Das lese ich seit dem ersten OZG.

Dazu eine Empfehlung, die mich gestört hat. Nummer 23 will die Pflicht zur Bestellung kommunaler Datenschutzbeauftragter abschaffen. Im Haushalt einer Gemeinde mit 12.000 Einwohnern spart das praktisch nichts, kostet aber Rechtssicherheit bei genau den Verfahren, die der Report an anderer Stelle automatisieren will. Das wirkt, als hätte jemand eine Deregulierungsliste gebraucht und die Posten nicht gewichtet.

Was seit Juni passiert ist und warum es den Report überholt

Der Report trägt das Datum Juni 2026. Wenige Tage später, am 25. Juni, haben sich Bund und Länder bei der Ministerpräsidentenkonferenz erstmals auf eine bundesweite Konnexitätsregel verständigt. Der Bund übernimmt 80 Prozent der Mehrkosten neuer Leistungsgesetze, wenn diese Länder und Kommunen zusammen mehr als 200 Millionen Euro pro Jahr kosten. Die restlichen 20 Prozent bleiben bei den Ländern, der Start war für September vorgesehen und wurde laut Bundesregierung auf Oktober verschoben.

Das klingt nach genau dem, was der Expertenrat in Empfehlung 44 fordert. Es ist aber eine deutlich kleinere Münze. Die Regel gilt nur für neue Gesetze, nicht für den Bestand, der das Defizit verursacht. Sie klammert Steuergesetze aus, die kommunale Einnahmen senken. Der Deutsche Städtetag rechnet mit maximal 3 Milliarden Euro Entlastung, denen rund 6 Milliarden Euro neue Belastung durch Pflegereform und GKV-Beitragsstabilisierungsgesetz gegenüberstehen. Netto also ein Minus. Städtetagspräsident Burkhard Jung, sonst kein Mann der lauten Töne: „Wir hatten uns deutlich mehr versprochen.”

Das vom Bundestag am 9. Juli beschlossene Länder- und Kommunalentlastungsgesetz bringt rund 4 Milliarden Euro bis 2029, davon 250 Millionen Euro pro Jahr für Kassenkredite. Zum Vergleich: Die Kassenkredite lagen laut Report Ende 2025 wieder bei rund 39 Milliarden Euro, nachdem sie in der letzten Dekade mühsam auf 28 Milliarden abgebaut worden waren. Der Bundesrat nannte den Entwurf zu kurz gegriffen und wurde überstimmt.

Abb.: Balkendiagramm: Kassenkredite je Einwohner zum 31.12.2025, Nordrhein-Westfalen 1.349 Euro, Rheinland-Pfalz 756 Euro, Sachsen-Anhalt 669 Euro, Hessen 98 Euro, Thüringen 17 Euro

Die Grafik zeigt, wie ungleich die Kassenkredite verteilt sind. Hessen steht mit 98 Euro je Einwohner vergleichsweise gut da. Das ist aber kein Grund zur Entwarnung: Der Report stellt auf Seite 11 fest, dass die Kassenkredite gerade in den krisengeplagten Ländern Hessen, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz und NRW wieder sprunghaft ansteigen und die jüngsten Schuldenhilfen im Wesentlichen wirkungslos bleiben.

Was heißt das für die Bewertung des Reports? Seine Diagnose ist durch die Beschlüsse nicht widerlegt, sondern bestätigt. Aber seine Sofortmaßnahme, die 10-Prozentpunkte-Erhöhung des Umsatzsteueranteils, die auch die Spitzenverbände fordern, ist politisch tot, und die Strukturreformen brauchen nach eigener Aussage des Expertenrats Jahre. Was bleibt, ist Option 3 aus der Präambel des Reports: freiwillige Leistungen kürzen, Investitionen zurückfahren, Schulden machen. Die Halbjahreszahlen von Destatis zeigen, dass genau das läuft: Sachinvestitionen minus 4,5 Prozent, Zinsausgaben plus 13,1 Prozent.

Kita und Straßenbeiträge: Zwei hessische Beispiele

Bleiben wir bei den Beispielen, über die in jeder Gemeindevertretung gestritten wird.

Die Kita ist der klassische Fall. Den Rechtsanspruch hat der Bund gesetzt, die Beitragsfreiheit für Kinder ab drei Jahren und sechs Stunden täglich hat das Land Hessen zum Kindergartenjahr 2018/19 beschlossen, geregelt in § 32c HKJGB. Das Land zahlt dafür eine Jahrespauschale pro Kind. Was es nicht zahlt, sind die Gruppen, die seither dazugekommen sind, das Personal, die Erweiterungsbauten. Der Hessische Städte- und Gemeindebund hat schon 2020 vorgerechnet, dass rechnerisch über 2.000 zusätzliche Gruppen nötig wurden und dass das zusätzliche Landesgeld für Betriebskosten weitgehend aus der Heimatumlage stammt, also aus kommunalem Geld. Der damalige Geschäftsführer Karl-Christian Schelzke: „Das Land muss endlich wesentlich mehr eigene Mittel für unsere Kleinsten geben”. Der Report greift das Thema auf und macht daraus Empfehlung 7: Die Kita wird ausdrücklich den Gemeinden zugeordnet. Empfehlung 30 ergänzt, dass sie aufgabenangemessen zu finanzieren sei. Das ist der Kita-Fall in Reinform: Die Aufgabe wird festgeschrieben, die Finanzierung bleibt ein Wunsch an das Land.

Bei den Straßenausbaubeiträgen muss ich fair sein, auch gegenüber meiner eigenen Argumentation. In Hessen gilt seit 2013 eine Kann-Regelung, und seit der Gesetzesänderung 2018 entfällt die Erhebungspflicht auch bei Haushaltsdefiziten. Bis August 2021 hatten 154 von 426 hessischen Gemeinden die Beiträge abgeschafft. Das war keine Entscheidung des Landes, sondern jeweils ein Beschluss der Gemeindevertretung, unter erheblichem Druck von Bürgerinitiativen und oft gegen den Rat der eigenen Kämmerei. Wer jetzt klagt, dass die Sanierung der Ortsdurchfahrt nicht finanzierbar ist, hat einen Teil des Problems selbst beschlossen. Empfehlung 52 des Reports ist deshalb an Hessen adressiert, aber sie trifft hier die falsche Ebene. Das Land hat nichts abgeschafft, es hat die Entscheidung nach unten durchgereicht. Und das ist, wenn man es zu Ende denkt, dieselbe Logik wie bei der Kita, nur umgekehrt: Das Land vergibt Wohltaten, die andere bezahlen.

Was Sie in Ihrer Gemeinde damit anfangen können

Der Report ist kein Dokument für Bundespolitiker, auch wenn er so adressiert ist. Er ist eine Argumentationshilfe für Haushaltsdebatten vor Ort, und so würde ich ihn nutzen.

Wenn Ihre Gemeindevertretung über die Grundsteuer-Hebesätze abstimmt, gehört Seite 55 des Reports auf den Tisch: Alle drei Optionen, die der Kommune ohne Bund und Länder bleiben, bezeichnet der Expertenrat selbst als Sackgasse. Wer die Grundsteuer erhöht, sollte das als Notmaßnahme benennen und nicht als Konsolidierung verkaufen.

Wenn das Land Hessen beim Zukunftspakt mit Standardabbau wirbt, ist die Gegenfrage die aus Empfehlung 47: Wann legt das Land die Rechnung vor, welche Gesamtbelastung seine eigenen Gesetze bei den Kommunen verursachen? Finanzminister Alexander Lorz sagt: „Wir sollten den Kommunen mehr vertrauen und weniger vorschreiben.” Schön. Die Zahl, was das Vorschreiben bisher gekostet hat, gibt es für Hessen meines Wissens nicht, und ohne sie bleibt Art. 137 Abs. 6 der Landesverfassung ein Satz ohne Rechenwerk.

Und wenn jemand die Digitalisierung als Lösung des Finanzproblems präsentiert, lohnt ein Blick auf die Zeitachse. Der Report setzt auf den Deutschland-Stack, Registermodernisierung und Ende-zu-Ende-Verfahren. Warum der Deutschland-Stack vor 2028 nichts liefert und was der eGovernment Monitor zur OZG-Umsetzung verschweigt, habe ich hier kürzlich beschrieben. Ein Haushalt 2027 lässt sich mit Einsparungen ab 2029 nicht ausgleichen. Dass auch das Sondervermögen nur zu rund 12 Prozent bei den Kommunen ankommt, passt ins Bild, und der Report bestätigt es auf Seite 61: Die investiven Sondermittel könnten den Rückgang der kommunalen Investitionen vielfach nur abschwächen.

Fazit

Der Kommunale Finanzreport 2026 ist ein wissenschaftlich sauberer Beleg dafür, dass die Kommunen recht haben. Er benennt Bund und Länder als Verursacher, er zerlegt die Ausweichoptionen und er hat mit der Verlagerung ortsunabhängiger Aufgaben nach oben eine Idee, die weiter trägt als jede Umsatzsteuerforderung. Was er nicht hat, ist ein Mechanismus, der aus „Wer bestellt, bezahlt” eine einklagbare Regel macht. Das wissen die Autoren, und sie schreiben es sogar hin.

Die Drittel-Regel, auf die sich viele berufen, war nie Recht, sondern ist eine Forderung aus dem Januar. Die Wirklichkeit heißt: über 80 Prozent, zwei Drittel, 100 Prozent, alles bei den Kommunen. Die Politik hat seit Juni geliefert, was sie unter Konnexität versteht: 80 Prozent, nur für neue Gesetze, ohne Steuerrecht, mit 20 Prozent Restrisiko bei den Ländern, die es weiterreichen werden. Gegen ein strukturelles Defizit von 30 Milliarden Euro ist das eine Geste.

Was Sie tun können: Fragen Sie Ihre Landtagsabgeordneten, wann Hessen die Gesamtbelastung seiner Kommunen durch Landesrecht erstmals beziffert und veröffentlicht. Ohne diese Zahl bleibt jede Konnexitätsdebatte im Land Folklore. Und wenn in Ihrer Gemeinde die nächste Grundsteuererhöhung ansteht, verlangen Sie, dass im Beschluss steht, wessen Gesetze sie nötig gemacht haben.

Quellen:

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